双峰县人大执法检查组

    根据县人大常委会的工作计划，从今年7月开始，对《湖南省预算外资金管理条例》进行执法检查，县人大常委会为开展《湖南省预算外资金管理条例》的执法检查工作作了具体的安排和部署，组建了执法检查工作组，整个工作分三阶段进行。即：第一阶段自查自纠；第二阶段重点抽查；第三阶段整改落实。我们执法检查组按照县人大常委会的工作要求，在7月3日将县人大常委会关于开展《湖南省预算外资金管理条例》执法检查的通知及自清自查阶段的《单位财务自清自查呈现报表》和《预算外资金自查自纠呈报表》发送到全县有预外收费的105个单位。从8月开始到10月份为执法检查组重点抽查阶段，将执法检查的情况反馈到执法主体，并向人大常委会报告。到目前我们已初步完成了前两阶段的工作。我们认为这项工作的开展得到了县委、县政府及被查单位的高度重视、大力支持和积极配合，工作开展比较顺利。第一阶段105个单位的自清自查工作有98个单位按照县人大常委会的通知要求在7月30日报送了本单位财务和资金的管理使用情况，执法主体县财政局也将全县预外资金管理的收费及使用情况报送了书面汇报材料。第二阶段重点检查，检查组由县人大常委会组织实施，同时邀请了县财政局、审计局、监察局等单位参加，检查根据自查自纠的情况，采取召开座谈会、查看财务、个别了解情况、收集社会意见、核实有关问题等方法进行，其中重点抽查了县建设局、卫生局、人事局、贸易办、畜牧局、法院等六个单位系统2001年到2003年预外资金的收支管理情况。到目前检查组已基本完成了前两个阶段的工作任务。现将《湖南省预算外资金管理条例》执法检查的情况报告如下：

    一、主要成绩
（一）《条例》宣传基本到位。
《湖南省预算外资金管理条例》自1994年8月30日经湖南省第八届人民代表大会常务委员会第10次会议通过以来，至今整整九年了。县政府及财政部门在全县范围内进行了大张旗鼓的宣传工作，先后组织各行政事业单位党政一把手和财务负责人会议，认真学习《湖南省预算外资金管理条例》全文。县财政局还专门印发了《湖南省预算外资金管理条例》的小册子。随后，对预算外资金管理机构和体制进行了改革，在县财政局内部成立了县收费管理局，加强了各项收费资金和其它预算外资金管理，根据上级文件精神进行了收费制度改革。县收费局设立财政专户，要求各单位的各项预算外收入都纳入财政专户，严格执行收支两条线管理。在此期间，县政府、财政部门还多次组织专门力量先后八次对预算外资金收支管理进行了专项检查，发现和查处了一部分违规单位。
（二）管理制度日趋规范。
我县在认真执行《湖南省预算外资金管理条例》的基础上，完善各项具体管理办法。一方面借我县机构改革之机，撤消了原来的收费管理局，成立了全新的非税收入管理局，在预算外资金和非税收入这两个名称并存的同时，不但进行了非税收入征管的探索，而且强化了预算外资金的收支管理。主要是加强了检查督促，继续完善财政收费与银行结算计算机网络化、自动化，进一步提高了预算外资金的准确性和及时性。既保证了有关资金的及时足额入库，有利于加强管理，同时又提高了工作效率，方便了各收费单位，2002年各种预算外收入（包括行政事业性收费、政府性基金、专用收费、经营服务性收费和部分代管资金）缴入财政专户金额为8333万元，专户累计核拨8240万元。全年征收政府统筹资金206.18万元，为缓解资金困难，综合平衡全县财政起到了积极的作用。
其次，加大稽查力度、严肃财政纪律。2002年3月，县政府、财政局还组织力量历时2个月时间对县直42家重点单位的收费资金的票据的使用进行了专项清理检查，检查内容包括收费资金和票据使用的管理。在日常检查和专项检查中，查出17家违纪单位，涉及违纪金额87万元，依照有关文件做出了处罚决定，严肃了财经纪律。特别是加大了审计力度。
第三，规范票据管理，控住收费源头。逐步做到以票管费，票费同步。规定各单位票据必须实行专人专帐管理，刻制年度印鉴，对票据实行分次限量、年度购领、重新发放票据购领证，严格规范收费票据领购程序，特别是对几个用票量大的单位，如公安局、交警大队、劳动就业局等单位，通过上门澄清底子、专门为这些单位制定了票据逐本登记、逐本核销号码的办法，彻底解决了这几个单位以往用票不规范的局面。对乡镇领用的票据，还组织了专门力量，逐一上门检查核销，对丢失票据的现象进行了严肃查处。
（三）管理效益日趋明显。
2002年，各单位预算外收入财政专户存款年初余额为1864万元，本年累计收入缴入财政专户数为8333万元，本年财政专户累计拨出8240万元，征收政府统筹资金206.18万元，年末专户余额为1731.9万元。到目前为止，在县非税收入管理局财政专户中的单位开户数总计为235个。其中：一般收入户207个，专用收入户18个，代管资金10个，涉及到县直102个单位（含二级单位）。

    二、存在主要问题
（一）未编制预算外资金年度收支计划及其执行情况和决算。
根据《湖南省预算外资金管理条例》第五条的规定：各级财政行政部门是预算外资金的主管部门其主要职责是：第一、贯彻实施有关预算外资金管理的法律、法规；第二是审核、汇总、编报预算外资金收支计划及其执行情况和决算；第三是监督检查预算外资金收支活动；第四是依法查处违反预算外资金管理法律、法规的行为和第七条的规定行政事业单位应当依法组织预算外资金收入，合理安排预算外资金支出，按时编报预算外资金年度收支计划及其执行情况和决算，第九条规定各级人民代表大会和县级以上人民代表大会常务委员会应当听取和审议同级人民政府关于预算外资金收支和管理情况的报告，监督同级人民政府有关部门贯彻执行预算外资金管理的法律行政法规和本条例，我们执法检查组在这次所检查的6个单位中都没有看到也没有听到任何单位按照上述要求编制了计划并对预外资金的收支使用进行决算。同时财政行政部门也未能提供编报预算外资金收支计划及其执行情况和决算，也没有向人大常委会报告预外资金的收支和管理情况的报告。
（二）未严格收支两条线。
《湖南省预算外资金管理条例》第十一条第一款规定，行政事业单位预算外资金实行财政专户储存和收支两条线管理……。在这次执法检查中，我们发现有一部分单位在不同程度上违背了规定，主要表现在以下几个方面。
1、收入未进财政专户。在这次自清自查和重点抽查中发现，某局的二级机构有土地出让金24.2万元未缴入财政专户，红十字会员经费未进财政专户，关工委关工基金418多万元未进财政专户，某局经营、房租收入13万多元未进财政专户，某局收费收入2.2万元未进财政专户。还有些部门的收费无帐可查。此外还存在10多个单位领取了收费票据，而所收资金未缴入财政专户。
2、收费未及时足额缴入金库，坐支现象依然存在。在这次检查中，我们发现有罚没收入未解、预外收费推迟上解和坐支后解以票抵库等现象，比如某局2002年有罚没收入0.7万元到2003年8月7日我们检查时还未上解，2002年9月10日有管理费1.4万元到今年元月23日才上解，其二级机构有坐支31万多元，并还有其他违规行为。
（三）财务制度不健全。
在这次执法检查中我们发现有些单位虽然有财务管理的各项规章制度，但是制度归制度，也还有些单位既没有财务管理制度，更没有上岗证的财会人员，财务帐目混乱，支出不尽人意，主要表现在以下几个方面：
1、财会人员不专业。在这次检查中，我们认为全县会计人员总体水平是较好的，但是我们也发现了从未从事会计工作又没有会计上岗证书并且会计、出纳一个人担任的现象。这严重违背会计法规定，与财务制度相违背。某局二级机构会计不专业没有会计上岗证，帐务自2001年到我们这次检查时都未建好帐，只是一本流水帐，而资金已发展到420余万元，而该单位又没有出纳，目前是会计出纳一手操办。当然该单位领导高度重视此事，同时也多次强烈要求县委、政府解决此事，在这次检查中，又向我们执法检查组提出了要求，要我们人大督促此事，尽快解决落实好这个事。我们认为确实是一个比较突出的问题。
2、帐务处理不及时。在这次执法检查的过程中，我们发现大部分单位的会计帐务没有及时处理，有的单位几年未建帐，部分单位半年来的帐务未建，原因是没有会计，他们都是兼职的或是专职会计又兼其它职务的，从而导致帐务处理不及时，特别是贸易办更为突出。
3、帐务处理不规范。根据会计法及财务会计制度，各单位必须按财政部门统一的规定和要求进行会计科目建帐，可是我们发现大部分单位未按要求建帐。我们执法检查组认为在所有被抽查的单位和部门会计中确有专业性不强的糊涂会计，但也存在过于精明的糊涂会计，糊涂会计的不规范建帐，是业务上的差异，而精明会计的建帐也确有他的精明之处。我们在这次帐务查核中发现办公经费中有招待费用，在燃料费中有办公费用，在会议费中有招待费，在工会费中有补助费用，虽然帐帐相符但帐实不符，有的甚至公务经费不分设科目，一笔总帐。
4、乱支出现象严重。
（1）超标准发放补助奖金或滥发补助奖金等，一些单位以各种名义发放补助或超标准发放补助奖金等。如某局超标准发放补助，自立名自发放防汛补助，某局超标准发放交通费、水电费和奖金等……。
（2）以各种“节日”滥发补助。我们在被抽检的单位中发现都有不同程度的借端午、中秋等节日发放补助和实物。
（3）转移资金发放补助，我们在检查中发现有单位把资金转移到工会经费中，然后在工会经费中，发放补助等。
（4）在下属单位领取奖金和补助等，如贸易办在下属的民爆公司大量的领偿补助奖金等（另有专题报告）。
（5）超标准滥装修，滥采购豪华车辆现象严重。当然基本的办公条件要保障，这是非议的，但是当前的单位装修和控购商品是一浪高过一浪，装修豪华，购车越来越高档，数量越来越增加，在我县目前财政工资才基本得到保障，财政举步艰难的形势下，勤俭节约、艰苦奋斗的作风应该要大力发扬。然而竞有一些单位不顾一切讲舒适，摆阔气，花金如土。比如说贸易办在2002年9月份以来在购买车辆和办公装修上仅半年时间就花金60多万元。
（6）公务费开支过大，我们在被检查的单位都发现有公务费开支，占整个单位支出的比例过大，比如说某局2001年在职人员25人，全年支出就达176万多元，其中基本工资21万元，补助6.7万元，其他工资0.36万元，福利9.1万元，社会保障6.4万元，公务费61.5万元，设备购置17.4万元，修缮费1.5万元，业务费15.3万元，其它费用1.9万元，专项经费34.8万元。我们认为单位25人支出176万元，其中公务经费开支就达60多万元。
（7）招待费超标现象严重。招待费严重超标，按照规定招待费的使用不得超过公务费的2%，而绝大部分单位都严重超标，这是一个带普遍的问题，像某局2002年在职人员25人，其中公务费开支42万元，在公务费中其中招待费达13万元，占公务费的30%以上。
（8）借调人员开支乱。单位借调临时阶段性的工作人员这是工作的需要，借调单位对借调人员给予适当的补助是应该的，但是以各种名义乱发补助不可取，我们在某局查出2002年1-6月，借调二级机构工作人员5人，该单位发放他们5人的加班补助费1.3432万元，下乡车费补助1.2892万元，补助工资0.5341万元,三项合计支出3.1665万元,我们在查验的过程中还有大部分的伙食招待开支,据说是以5万元包干。
（9）应由个人承担的经费由单位统一开支。我们在检查中发现应由个人承担的手机话费、解困资金、养老保险等都由单位统一开支或变相列支。
5、白条抵库依然存在。白条列支、白条抵库以领代报，我们在检查中发现普遍，茶叶等农产品、请客钓鱼等款项白水发票列支太多。白条抵库更为严重，而时间之长且数额也大，如某局99年借的白条抵库金额达10多万元，同时还有个别单位存在以领代报的现象。
（四）收费不规范。
1、收费使用的票据比较乱。行政性收费、事业性收费、基金收费和单位经费结算收费，没有分别开处票据，特别是一些单位把行政性和事业性、基金的收费没有使用财政监制的收款收据而使用其内部往来结算收据，从而逃避财政监督，同时有些经费又不能专款专用，挪作他用。
2、收费随意性较大，未严格按照物价部门核定的标准收费，关系人情费尚有。比如说某局的城市配套费随意性就较大。
3、内部操作无帐可查。比如说某单位经费实行包干，收费标准由各个办案人员确定，既有高得出奇，也有小得可笑，很不严肃社会反响不好，可能导致司法腐败，影响形象。
4、乱收费现象仍然存在。在重点检查的过程中，我们发现也有一部分单位收费上有不同程度的乱收费行为。没有严格执行物价和财政部门核定的收费项目和标准收费。双峰县某大队未经批准收取违章车辆保管费2.3万多元，某局以岗位培训名义人平收取7000元，合计收取15.4万元，还有好几个单位都有不同程度的乱收费行为。
（五）转移收费性质。
在这次清理的过程中，我们发现有些单位转移收费性质，应是预内经费而转移到预外收费，而预外资金则又转移到经营服务性收费项目上，千方百计逃避财政监督，增设小金库，建立帐外帐。比如说某局的二级机构把宾馆应上缴的承包款，抵缴单位的所有招待费用等（2001-2003年共抵缴金额达11万多元）。从而漏缴政府统筹资金1.1万元,房产税收1.8万元。还有的单位把收费资金先上缴，再由上级主管部门现金返回来增加小金库的资金来源。
（六）收入管理未到位。
县财政非税局虽然对各单位的收费都有严格的收费管理制度，但是在这次执法检查中，我们发现有些部门在县局这一块的收费实行了收支两条线而部门在乡镇单位的收费就没有管理到位。乡镇的收费就没有缴入财政金库，主管单位也没有清查其收费资金建立帐务。
（七）财政监督乏力。双峰的财政本来就是吃饭财政，预内收入与预外资金是严重不足，预内收入才1.3个亿，而预外也只不过8千多万元，不到一个亿，但是这对双峰人民来说已是一个最大的努力了。在管理监督好这一笔资金，我们认为尚有一定的差距，主要体现在：
1、财政管理体制不适应，财政监管不到位。比如说对县公、检、法三家实行财政包干，他们为了本单位的工作开展及自己的经济利益，这使三家执法部门且又具有特权的执法单位，从而使他们偏重经济方面的处罚力度，当然这也是一件好事，依法处罚，惩治犯人，震慑犯罪。但是在他们的财务管理方面，就出现一些问题，不管是罚没收入还是行政性收费，以及赃款、赃物、押金、保释、暂扣金等费用，他们都有改变收费性质的现象，甚至自制收费凭证或收费不开票，公款私存。
2、支出控管不力。在这次执法检查自查自纠中，从各单位的收费与支出情况得来的数字分析，全县人平支出最高的单位达人平5-6万元，人平支出最少的单位人平仅1万多元，同样一个国家公务员尽管在工作性质中有所不同，但是一个需要开支5-6万元/年，另一个开支1万多元就够了。虽然《湖南省预算外资金管理条例》第十一条规定预算外资金属国家所有，单位具有使用权。但是该条例第二十三条同样规定县级以上人民政府可以统筹安排使用财政行政部门预算外资金用于财政综合平衡。
3、财政收入遗失。在前面已经讲到这个问题，有转移收费性质的问题，在这里主要是想提醒的是贸易办下设的世奥民爆公司按照现在的体制该公司属国有控股企业而国有控股52%，且该公司利润可观县财政得了多少股利呢？在这次执法检查调查中，我们发现县财政行政主管部门根本没有顾及此事，资金让其流失。
以上是我们在这次执法检查中所发现的主要问题，可能有些不准确全面，供人大常委会审议时参考。

    三、整改意见
1、加强管理，提高效益。
收费随意、资金流失、坐支严重、白条抵库、乱发补助、超支普遍、私设金库、帐务混乱等现象的存在，主要问题就是管理不到位，所以我们建议政府财政部门必须加强对资金的管理。在管理方面既要对预算内资金进一步规范管理，同时必须要对预算外资金进行严格的管理，完善预算外资金的管理方式，严格执行收支两条线制度；对预算内经费要着重研究税收成本的问题，尽量降低税收成本，提高财政可用财力。
2、完善机制，发挥功能。
为了加强财政管理，力求杜绝资金方面的腐败行为，国家近年来出台了一系列的关于资金管理办法，推行政务公开、政府采购、集中支付、实行收支两条线管理等，这些是经实践检验了的加强对资金管理的有效办法。我们认为，政府财政部门必须在以下三个方面下功夫。一是加强对政务中心的规范化管理，扩大服务范围，严格执行和规范政务中心的收费渠道，所有费用集中收取，杜绝任何单位和部门开小灶收费，私设小金库。二是加强并规范对政府采购中心的管理，扩大采购服务范围，增强政府采购的透明度，禁止任何单位和部门违法违规擅自采购和暗箱操作，建立违规责任追究制，确保阳光作业。三是建立集中支付制度。
3、全面清查，促进规范。
在这次执法检查中，我们重点抽查了全县6个单位，这些单位或多或少、或重或轻都存在一些问题，从我们平时掌握的情况看，这些问题不只是这几个单位有，是一种普遍现象，特别是汽车等控购商品、房屋装饰等现象，群众反映特别强烈。所以政府财政部门必须对各部门和单位进行全面清理，按照有关制度清查处理到位，促进行为规范。
4、措施到位，消灭死角。
预外资金收费范围广，且资金数额较大。要真正管好、用好、用活这笔资金，需要更进一步完善管理办法，同时必须出台一个能够确保这些办法实施且操作性强、约束有力的措施，真正做到所有经费一分一厘进入财政专户管理，防止特殊经费逃避财政监督。
总之，县人民政府及其财政行政主管部门要以这次执法检查为契机，切实加强预算外资金的收支管理，增强政府宏观调控能力，强化预算外资金在经济建设和社会发展中的作用，改善我县财政状况，为我县经济超常规跨越式发展作出更大贡献。
《湖南省预算外资金管理条例》执法检查将进入第三阶段即督促整改阶段。请财政行政主管部门认真研究、加强整改，我们建议县十四届人大常委会第十三次会议听取和审议整改情况的汇报。